在PPP項目中，除了能看政府、社會資本、建設工程承包商等等的身影之外，其實，還有一個也經常出沒于工程現場或者有關建設的法律法規中，那就是監理機構。可是在實踐中有個疑惑由來已久，那就是追根溯源，他們究竟是出自誰手，政府還是項目公司?

法律規范作保單位派出事出有因

在搞清楚歸屬問題之前，首先讓我們來了解一下工程監理機構在法律規范層面上的解釋。

《工程建設監理規定》第三條：本規定所稱工程建設監理是指監理單位受項目法人的委托，依據國家批準的工程項目建設文件、有關工程建設的法律、法規和工程建設監理合同及其它工程建設合同，對工程建設實施的監督管理。

根據2014年3月1日開始實施的《建設工程監理規范》的規定，實施建設工程監理前，建設單位必須委托具有相應資質的工程監理單位，并以書面形式與工程監理單位訂立建設工程監理合同，合同中應包括監理工作的范圍、內容、服務期限和酬金，以及雙方的義務、違約責任等相關條款。在訂立建設工程監理合同時，建設單位將勘察、設計、保修階段等相關服務一并委托的，應在合同中明確相關服務的工作范圍、內容、服務期限和酬金等相關條款。

因此，監理單位與項目法人之間是委托與被委托的合同關系;它是一種有償的工程咨詢服務;中國的建設工程監理屬于國際上業主項目管理的范疇。

小貼士

關于建設工程監理的法律規范

主要包括《招投標法》及其實施條例、《建筑法》、《建設工程質量管理條例》、《建設工程安全生產管理條例》、《工程建設監理規范》、《房屋建筑工程施工旁站監理管理辦法(試行)》、《工程監理企業資質管理規定》等)。

實踐檢驗協助業務高質完工

其實，在實踐中工程監理對于工程建設項目也是必不可少的。

首先，從工程監理的作用來看，它主要體現在“三控”、“兩管”、“一協調”。“三控”是指工程進度控制、工程質量控制和工程成本控制;“兩管”是指工程合同管理和信息管理;“一協調”是指全面地組織協調(協調建設單位、總包方、分包方等工程參與方之間的關系)。因此，工程監理單位受建設單位(業主)委托，根據法律法規、工程建設標準、勘察設計文件及合同，在建設工程勘察、設計、保修等階段為建設單位提供服務，其目的是協助建設單位在成本最優的情況下高質量地完成項目建設。

其次，從工程監理的工作內容來看，它在項目中要負責七個方面的內容。1、總監理工程師是一個建設工程監理工作的總負責人，他對內向監理單位負責，對外向業主(建設單位)負責;2、在施工過程中,總監理工程師應定期主持召開工地例會會議，會議主要邀請業主方、施工總包及分包方，會議紀要應由項目監理機構負責起草并經與會各方代表會簽;3、工程施工過程中，遇到工程停工、設計變更、費用索賠等涉及施工合同相關的情況時，都應通過工程監理單位進行。4、監理單位應參加業主組織的工程竣工驗收，簽署監理單位意見。5、建設工程監理工作完成后，監理單位應向業主提交的監理檔案資料(包括設計變更、工程變更資料，監理指令性文件，各種簽證資料等檔案資料)。6、監理工作完成后，項目監理機構應向業主提交監理工作總結，其主要內容包括：委托監理合同履行情況概述，監理任務或監理目標完成情況的評價等。

單位選擇借助招標手段為佳

在PPP項目中，以《招投標法》《招投標法實施條件》為依據，監理單位的選擇一般要通過招標方式進行。

首先，根據《招投標法》第三條：在中華人民共和國境內進行下列工程建設項目包括項目的勘察、設計、施工、監理以及與工程建設有關的重要設備、材料等的采購，必須進行招標：(一)大型基礎設施、公用事業等關系社會公共利益、公眾安全的項目;(二)全部或者部分使用國有資金投資或者國家融資的項目;(三)使用國際組織或者外國政府貸款、援助資金的項目。

其次，根據《招投標法實施條例》第二條：前款所稱工程，是指建設工程，包括建筑物和構筑物的新建、改建、擴建及其相關的裝修、拆除、修繕等;所稱與工程建設有關的貨物，是指構成工程不可分割的組成部分，且為實現工程基本功能所必需的設備、材料等;所稱與工程建設有關的服務，是指為完成工程所需的勘察、設計、監理等服務。符合《招投標法》及其實施條例規定的工程建設項目有關監理的服務必須進行招標，招投標法中的招標方式僅包括公開招標與邀請招標，因此，工程建設監理單位的確定需要通過招標的方式。

作為PPP項目，項目公司是政府方就項目進行招標選定的中標人單獨或與政府出資代表共同組建，項目公司負責項目的投資、建設、運營、維護和移交，這是在招標文件中確定的職責，項目公司具備發包人的主體資格。這可以從《PPP項目合同指南》(財政部)與《建設項目工程總承包合同示范為本》(2011年)找出要據。首先前者指出，承包商主要負責項目的建設，通常與項目公司簽訂固定價格、固定工期的工程總承包合同;后者則表明發包人的定義，即在合同協議書中約定的，具有項目發包主體資格和支付工程價款能力的當事人或取得該當事人資格的合法繼承人。

結論

綜上所述，監理的職權，依賴于建設單位的授權。這種權力的授予，除體現在建設單位與監理單位之間簽訂的委托監理合同之中，而且還應作為建設單位與承建單位之間建設工程合同的合同條件。因此，根據《建設工程監理規范》的規定，應由項目公司(即建設單位)與通過招標方式選定的監理單位簽訂委托監理合同，實際上，無論政府方在項目公司中是否參股，監理單位必須和項目公司簽訂監理合同，但PPP項目中，基于政府方兼具民事主體與行政監管主體的雙重身份，若政府方完全不參股項目公司，可在政府采購文件中明確要求項目公司在選擇監理單位時，應采取公開招標方式，且政府方在監理工作方面具有監督的權利，監理結果也需報相關政府部門。

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